PPP模式:公共利益与资本逐利的共赢

“PPP”即公私合作关系的英文缩写,是一种由政府与社会资本合作共同完成某一建设项目的运作模式,其实质在于政府购买服务,工作路径是政府先通过发布项目的政府采购招标公告,征集与PPP项目合作的社会资本,亦即投标人,再由中标人(社会资本)按PPP项目合作合同完成项目的建设与运营,提供项目建设与运营的预期成果,以实现政府对服务的实质“购买”。然而,在这些合作项目中“购买”的服务载体多为无利、微利或建设周期较长、收益不甚确定的基础设施项目,如环卫、治污、市政公共服务基础设施等。


为维护国家和社会公共利益,我国政府从强化财政管理职能出发,对“购买”全程的程序与形式设置了一系列严格的制度化约束条件,这些约束条件给社会资本造成了一定的认识误区,也增加了无形的担忧,致使其观望、等待甚至影响了社会资本的积极投入,因此,如何实事求是地解读PPP项目中合作双方相互依存的关系及责权的相对均衡性就显得十分重要。本文旨在充分认识社会资本在PPP项目中的独特优势及其施展“武力”的空间,以期达到消除社会资本忧虑,助推其踊跃投入PPP项目中去,全力以赴地实现合作共赢的目标。
政府:公共利益与资本利益的守卫者
PPP模式作为今后城镇化基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道以及化解存量债务的有效方式,政府对其也充满了热情和期待。为增加自身的公信力和执行力,促进法治政府和服务型政府的建设,政府也从强化PPP项目的财政管理职能入手,制定了一系列制度化约束条件,这些制度约束既维护着国家和社会的公共利益,也维护着社会资本的利益。
PPP模式的特点在于,合作项目大多出于对国家经济建设与民生需求的优先考虑,内容包括交通、水利、住建、市政、环保等领域中的新建、改扩建基础设施项目以及存量公共资产项目,这些项目不仅关系到社会公共利益,也关系着社会公共资源的合理有效配置,并直接影响着社会个体成员的生产生活质量。与此同时,由于项目公开、透明,易于操作,不仅数量众多,且领域广泛、投资巨大,为社会资本创造了广阔的投资空间。同时,由于政府选择投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的项目合作并授予特许经营授权,这类项目是各级地方政府的重点工程,多有专项政策予以支持鼓励。有利于社会资本充分发挥资金、技术、管理优势以及特许经营的市场优势,是社会资本的充分用武之地。
PPP项目是风险“分”担,而不是风险“共”担,即政府承担“政策、法律和最低需求风险”,社会资本承担“项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险”。这种风险分担的界定,使风险分别归于“最适宜的一方”,体现了市场在资源配置中的作用。也使合作双方都有明确的风险目标,可以各负其责、各司其职地制定全力应对相应风险的具体措施,实现有效管控、化解风险的目的。与此同时,政府以“物有所值”的理念和方法筛选拟合作项目,并通过中介论证合作项目确实“物有所值”,从而确保实现项目在全生命周期内能提高服务质量、提高运营效率和降低成本的目标要求。
由于政府对可以给予补贴的项目,以项目运营绩效评价结果为依据,且为财政承受能力之上的有限与有原则的动态补贴。这种规定不仅是减轻政府财政负担的必要措施,也是市场化项目“断奶”的必然面对。即内找动力,外找“市场”,而不是内找客观,外找“市长”。从而能更充分地激活社会资本适应市场的内部潜能与主观能动性。
如今,PPP项目作为政府直接参与建设的项目,这其中的“参与”已完全不同于以往的“身临其境、事必躬亲的干预”,而是不断完善对社会资本有利的政策支持。例如,国家为积极稳妥地推进PPP模式,正在开展示范项目建设。“财金[2014]76号”文也提出,要鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务;地方各级财政部门要结合自身财力状况,因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持;要统筹各种形式的资金支持,综合考虑示范项目风险等因素,合理确定资金支持方式和力度,切实考虑社会资本的合理收益。国家的示范项目实践,必将形成可复制、可推广的经验以普惠于所有PPP项目中的社会资本方。

社会资本“逐水草而居”的天然选择

在PPP项目中,政府在项目发起与政策措施的制定方面拥有不言而喻的主动权。但社会资本并不是被动的依从,它除了在项目合作时与政府法则共守、利益共享、风险分担外,还有其独特的优势,并使其成为我国今后基础设施建设融资的必然选择。
首先,社会资本拥有雄厚的资金、技术、管理三大资源。启动PPP模式的项目,大多是规模大、投入大、工期长的重大基础设施项目,而敢于通过招投标竞争成为合作伙伴的投标人必是雄厚资金资源的拥有者。这些资金资源既有可资抵押贷款的不动产,也有滚动出入的现金流以及其他可以调用的融资手段,敢于承担建设大中型基础设施工程项目的单位也必有雄厚的技术资源,包括技术人才储备与合理的人才结构、先进的工艺技术手段和工艺设备。在激烈的市场竞争环境中能积累雄厚资金、拥有紧跟时代的科学技术也必有出众的企业管理。企业管理是管理团队、管理理念与管理行为的组合,资金、技术、管理是企业运行三要素,体现于企业行为的各个环节。资金资源、技术资源与管理资源正是政府在进行大量公共基础设施建设时所急需的,也是PPP模式在我国一经出现就显现出强大的生命力,并很快为政府大力支持而风行当代的主要动因。成功的企业必是这三要素的最佳组合与良性循环,也是PPP模式中,社会资本最核心的因素。
其次,社会资本同样是PPP项目的发起者,可以在我国城镇化建设的基础设施项目中大展显身手。2014年,国家出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(中发〔2014〕4号)要求,至2020年,我国常住人口城镇化率要由目前的52.6%提高到60%左右,户籍人口城镇化率由目前的35.3%左右提高到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。综合全国各省市区情况,至2012年底,除京津沪辽苏浙粤闵八省市外的其余23省市区,常住人口城镇化率平均仅为46.62%。
这些指标要求表明,我国城镇化建设的推进有着十分广阔的空间,大量的城镇基础设施建设为社会资本创造了巨大的商机。各级政府也会在政府的资讯平台上及时发布相关需求信息,以寻求社会资本的合作。社会资本应快速反应,提高对信息资源的敏感度,选择适合自己建设的项目主动进行事先的深入调查研究。然后主动发起,以项目建议书的形式向政府推荐潜在的PPP项目。实践证明,这种主动发起、推荐的建设项目往往会得到政府的肯定与支持。
此外,政府采购法为社会资本“逐水草而居”的流动优势创造了绝佳条件。资本具有逐利的本能,并总是流向高利润行业,实现利润最大化。同时,资本也只有快速地运动、不停地周转才能实现增值的目的。流动,哪里有利可图就流向哪里的“逐水草而居”,这既是社会资本的自然属性,也是社会资本的优势。中国地域辽阔,纵横深远,随着PPP模式的深入推广,各地基础设施建设对社会资本的需求必会与日俱增。
政府采购法中关于“任何单位和个人不得采用任何方式,阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”的规定,使PPP项目的服务采购不再有门户或行业地域等条块的限制。加上发达的信息,社会资本可以充分发挥其流动特性的优势,自由地去逐鹿神州每一个角落,赢得发展的机会。

合作双方的共守法则

PPP模式的实质是政府购买服务。既然是“购买”,就表明双方已进入市场,并且均要遵循相关的市场法则:一是要遵循“三公”法则。从国家整体形势上,PPP模式的服务买卖市场已经形成,你需我供的依存关系已经奠定。市场上,买卖双方具有平等的市场地位,共同遵守公平、公正、公开交易的法则,可以平等协商成交,也可以自主选择交易对象与交易与否;二是要遵循“等价交换”法则,各有所付,各有所得。只是这种“所付所得”的“价值”已不是静态的“社会平均劳动时间”的“等量”,而是买卖双方各自认定的“物有所值”标准,既包括即时价值,也有着长远的潜在价值;既包括长期的合作机会,也包括长期合作中“取长补短”的均衡效益;三是要遵纪守法。采购主体是政府,政府采购有政府采购法的约束,买卖双方均应自觉遵守,以保证程序合法、过程合法、结果合法;四是要遵循“激励相容”法则。买卖双方均有对各自利益的本能保护与利益的最大化追求,但政府一方之“利”,除了获得有形的直接的投资效益外,还需保护国家和社会公众利益不受侵害、获取社会所需要的环境效益与社会效益,因而,合作双方均应要遵循“激励相容”的制度安排,实现“(1+1)>2”的合作共赢目标。
孙庭 黄小利 李静祥 何应时 作者单位:深圳市华伦投资咨询有限公司湖南分公司)




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